13年間數易其稿,我國能源法為何長期缺位?
發布者:lzx | 來源:綜合開發研究院 | 0評論 | 1364查看 | 2020-04-30 09:40:52    

2007年至2020年,《能源法》三次面世,13年數易其稿,仍處于征求意見階段。期間,我國能源格局產生了巨大變化,歷經多個版本的《能源法》為何遲遲未出臺,涉及利益協調、能源形勢、管理體制、操作落實等多個層面。相信4月10日發布的征求意見稿引發空前熱議后,《能源法》能盡快出臺,為我國能源發展和能源革命保駕護航。


1、立法現狀


我國能源法律體系不夠健全,基本法長期缺位。1973年第一次石油危機發生后,各國紛紛加快了能源立法進程,通過制定能源法律法規更好的管理和利用能源。能源的法制化管理,促進了開發,保障了供應,抑制了不合理的能源消費,使許多國家逐步擺脫了能源問題的嚴重困擾。美國從尼克松提出能源獨立目標至今,至少出臺了7部《能源政策法案》及其他相關立法。這些法律推動了可再生能源的開發和探索,降低了對能源進口的依賴,保證了能源儲備安全。如今,美國已然從全球最大的能源消費國變成了能源出口國,實現了能源獨立和供應的多元化。歐盟經過幾十年的發展,也逐步形成了一套比較完善的能源法律與政策。各成員國在基本的規范指引下建立起了一套能源生產、運輸、分配和交易的體系,基本保證了能源供應的安全,也使得歐盟成為能源利用效率最高和引領可再生能源發展的典范。


相較而言,我國能源立法起步較晚、進程較慢,目前僅在電力、煤炭、可再生能源和能源節約四個領域制定了能源單行法律。事實上,能源不僅涵蓋煤炭、石油、天然氣、可再生能源等一次能源,也包含電力、氫能等二次能源。因此,《能源法》既不能是一部僅限于單一行業的法律,也不能是一部立足于解決某個層面具體問題的專項法律,而應該是一部為能源高質量發展建坐標、指方向的綱領性法律。沒有綱領性的《能源法》,各能源單行法之間缺乏統一的協調,容易產生沖突,也無法處理能源發展在方向性、戰略性和整體性上的問題。


2、立法歷程


《能源法》的起草歷史不僅僅始于2007年,而可以追溯到更長遠的年代,大致分為四個階段:


第一階段,《能源法》草擬工作的提出。黨的十一屆三中全會后,經濟體制改革推動了我國的能源立法工作。1979年,時任副委員長彭真把草擬《能源法》的任務交給了國家能源委員會,該委員會能源法研究小組計劃于1983年完成《能源法》草擬工作。然而,隨著國家能源委員會在1982年的撤銷,《能源法》草擬工作終止。


第二階段,2007版《能源法(草案)》。2005年,國家能源領導小組辦公室牽頭成立了由15個部委和機構組成的《能源法》起草組,起草組下設專家組,開始起草第一版《能源法》。2007年,《能源法(征求意見稿)》公開收集了社會的意見和建議;2008年,上述起草組及常駐專家、秘書處陸續解散,《能源法(送審稿)》由國家發改委提交至當時的法制辦,由法制辦向各界征求意見。此階段,《能源法》立法工作聲勢浩大,多次被列入立法計劃,但是都未能讓《能源法(草案)》從國務院走出而進入全國人大。


第三階段,2016版《能源法(送審稿)》。2015年,國務院立法工作計劃將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國急需的項目;2016年5月,能源局印發《能源立法規劃(2016-2020年)》,確定《能源法》等“五法四條例”為能源立法重點推進項目。根據國務院法制辦的工作要求,國家能源局成立了研究修改小組,借鑒國外立法經驗,對《能源法》的定位和需要解決的重點問題進行研究梳理,多次組織專家、能源企業召開研討會,廣泛吸收各方面意見,協調達成一致共識后,形成《能源法(送審稿)》修改稿,于2016年11月報送國務院法制辦。該版《能源法》沒有對外公開的文本。


第四階段,2020版《能源法(征求意見稿)》。2017年,發改委、能源局組織成立了專家組和工作組對《能源法(送審稿)》修改稿進行進一步的修改和完善。2020年4月,國家能源局發布了關于《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》的公告。從法律條文上可以發現多處能源管理政策和產業趨勢的新變化,總體而言,該版《能源法》承認了能源的商品屬性,明確了能源要跟上清潔化、低碳化、數字化的時代潮流,也強調了能源的普遍服務性。


3、能源法為何長期缺位


能源涉及面太廣,各方利益平衡難。能源問題涉及眾多品種從開發、供應到利用的整個過程,涉及從政府、行業、企業到社會公眾的利益。在不同發展階段,各類能源的體量、作用和地位也是顯著不同的。如何平衡不同時期,各能源品種、各市場主體間的關系是制定《能源法》所面對的難題之一。目前中國有《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》和《可再生能源法》四部單行法,《石油法》和《原子能法》等仍然缺位。如何使《能源法》既起到統領作用,又不代替各能源單行法律,也不與《礦產資源法》、《環境保護法》、《核安全法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等相關法律產生矛盾,就需要《能源法》找準自己的定位。


能源局勢變動劇烈,形成有法律約束力和宏觀指導性的能源基本法難度大。從國際形勢看,世界能源資源潛力存在較大的不確定性,能源資源競爭不斷加劇,地緣政治沖突、各國間的戰略博弈等都影響著全球能源安全和供銷格局,氣候談判與環境保護的壓力長期存在,中國能源經濟和社會發展面臨的外部環境一直在變化。


從國內形勢看,“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦,使得我國能源成為戰略短板,面臨著較大的安全保障風險;作為世界能源消費大國,我國在能源價格方面一直沒有足夠的話語權。風電、光伏等可再生能源從無到有,在技術和成本實現了飛躍式進步后,極大的改變了我國能源供應和消費格局。在國內外能源局勢劇烈變動的背景下,我國能源市場化改革的范圍、目標和程度,能源開發利用的財稅、價格、投資、金融、進出口等政策,能源儲備及應急方式、能源戰略規劃的地位及內容等,都需要根據形勢及時調整。


能源體制改革不斷深化,改革目標和主題在不斷調整中演進。近70年中,我國能源管理體制經歷了數次反復的集中與分散、上收與下放的嘗試,能源管理體制的不斷調整也從客觀上阻礙了法律的出臺。以電力體制改革為例,20世紀80年代我國主要解決電力供應嚴重短缺問題,推行“集資辦電”;20世紀90年代則主要解決政企合一問題。


21世紀時我國開啟了“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”的電力體制改革;2015年至今,則邁入“管住中間、放開兩頭”的改革階段,提出“三放開、一獨立、三加強”的方針,揭開了全面競價時代大幕,著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局。由此可見,能否確立指引當前和未來一段時期的能源管理體制,是制定《能源法》所面對的難題之一。


三放開、一獨立、三加強


放開新增配售電市場,放開輸配以外的經營性電價,放開公益性調節性以外的發電計劃;交易機構相對獨立;強化政府監管,強化電力統籌規劃,強化和提升電力安全高效運行和可靠性供應水平。


綱領性法律的創新性與可行性兼顧難度大。對于《能源法》而言,法律規范和法律條文的表達應當盡量予以原則性的體現,不宜過于具體。但過于寬泛的表達勢必會降低其可操作性,難免成為一部宣示性的法律。為增強法律的可操作性,有專家建議在立法中規定一些具有約束作用的量化指標;但也有專家擔心,如果這些指標不能按期實現,將有損法律的權威性。


4、能源法出臺已經具備良好基礎


綜上,在不斷變化的國內外能源局勢下,在我國能源發展的不同階段中,由于涉及到各類能源品種之間、以及政府、行業和企業之間的博弈,如何平衡其中權利義務關系、如何滿足我國能源發展需求等問題都是《能源法》出臺的阻礙。


但是,能源作為生活之要、生產之基,在現代經濟中扮演著至關重要的角色。作為世界上最大的能源生產國、進口國和消費國之一,我國能源安全的保障、能源革命的推進、能源市場的建設,都需要能源法的支撐,應該經由法治之手去指引和實現。


2020年出臺的《能源法(征求意見稿》,共一萬四千余字,不僅肯定了立法的核心目的——保障能源安全,優化能源結構和提高能源效率,還首次明確了對不同能源類型的定位和發展方向——優先發展可再生能源,安全高效發展核電,提高非化石能源比重,推動化石能源的清潔高效利用和低碳化發展;進一步提出了能源市場化改革方向,強調了能源發展要發揮市場在資源配置中的決定性作用、構建有效競爭的市場結構和市場機制。該版《能源法》的用詞也是比較考究的,在方向性上的指示多運用“適當”“合理”“有序”等詞,在原則性上的指南則多運用“堅持”“加快”“應當”等詞。


當前,全球能源轉型步伐加快,清潔化、低碳化發展態勢更加明顯,作為世界能源大國,順應全球能源發展大勢,積極推進《能源法》出臺工作,將具有前瞻性的、符合各層面對能源改革方向的共識進行總結,從13年的錘煉歷程中升華,進而打造能源基本法,指導我國能源發展和能源轉型邁向高質量發展時代,是現實的需要,是社會的呼聲,更是增強我國在全球能源治理的影響力、不斷開拓人與自然和諧共生之路的戰略性要求。相信《能源法》頒布后,一定能為我國能源發展提供法律保障,為全球能源轉型不斷貢獻中國經驗。

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