國際能源監管的主要經驗對我們有何啟示?
發布者:lzx | 來源:能源研究俱樂部 | 0評論 | 3725查看 | 2020-04-26 05:44:21    

能源監管是推進能源治理體系和治理能力現代化的重要內容。世界各國立足國情,采用了不同的能源管理體制和監管體系。本文對美、歐、英、澳、日等國家/地區的能源監管體系進行梳理,并在此基礎上舉例分析其在法律體系、市場設計、監管目標、監管方式、監管資源等方面的能源監管經驗。


各國/地區的能源監管體系和經驗對于我國完善能源監管體制機制、加大監管工作力度、有效服務經濟社會發展大局,具有一定的借鑒意義。


一、能源監管的基本內涵


監管主要通過制定規則、標準并監督執行的方式來約束企業與個人行為,規范市場與社會秩序,以解決市場失靈問題,實現特定的政策目標。早期的監管起源于19世紀末20世紀初對具有自然壟斷的公用事業的監管與反壟斷。之后逐步出現了大量獨立的專業化監管機構,加強對能源、通訊、民航等行業的監管,監管的內容包括價格、投資和服務質量等。在現代經濟中,政府對市場經濟活動的干預和參與逐漸多樣化,范圍愈發廣泛,監管也具有日益豐富的內容。


能源是國民經濟和社會發展的命脈,能源的有效供應是國民經濟生產和城鄉居民生活的基本保障。同時,能源行業具有其特定的經濟技術和社會屬性。能源行業中的輸配電網、石油天然氣管網具有典型的自然壟斷特征,需要政府進行經濟性監管,對壟斷企業的經濟性監管包括投資、成本、價格和服務質量等。


煤炭、石油、天然氣和電力開發利用等與環境、安全和健康等社會問題密切相關,需要政府針對負外部性問題加強社會性監管。此外,能源領域是高技術密集型行業,需要政府鼓勵技術創新、加強政策引導,甚至要求政府在基礎性研究和信息分析等方面提供充足的公共服務。


在市場經濟體制下,能源管理體制在職能上可以分為宏觀管理、監管、資源管理。其中,監管又可分為市場監管和社會監管。市場監管涉及對市場準入和退出、定價、服務和技術標準的監管,目的是維護公平競爭的市場秩序;社會監管主要是為了滿足社會利益而進行的監管,涉及環境和生態保護、公共衛生等領域。各國與能源相關的環境保護、公共衛生等社會監管職能一般都是由專業性機構負責。


市場監管職能主要是反壟斷、維護市場交易秩序,各國或設立專門的市場監管機構,或將市場監管機構與能源宏觀管理機構合一。


美、英、澳等國都設有獨立的能源監管機構,與能源宏觀管理部門相分離,多數國家屬于這一類型;日本、巴西等國負責能源宏觀管理的政府部門同時也負責市場監管,此種類型屬于少數。


二、主要國家/地區的能源監管體系


美國


1973年石油危機前,美國政府對能源的管理權分散在多個機構手中。石油危機發生后,聯邦政府開啟了大規模干預能源領域的先河,主要干預手段是采用法律、政策和監管措施。根據1977年《能源部組織法》,建立了內閣級的政府部門——能源部,以解決能源宏觀管理問題,并把聯邦電力委員會改名為美國聯邦能源監管委員會(FERC),專門負責市場監管職能。美國能源領域主要的市場規則并不由能源部制定和實施,而是由FERC負責。FERC制定美國能源領域的主要市場規則,并負責聯邦層面的市場監管。


FERC是內設于美國能源部的獨立監管機構,其所有決定可由聯邦法院審議,而不是由美國總統和國會審議。FERC實行自籌自支,運行資金來自所監管的企業上繳的年費。從美國的監管文化看,FERC具有相當高的權威,根據法律賦予的權力,規定監管程序,并在此框架下擁有極大的自主權來制定監管的具體規則。


同時,美國是聯邦制國家,能源監管權力采用分權管理模式,監管權分屬于聯邦政府與州政府。FERC負責跨州的能源市場監管工作,各州的公用事業委員會負責各州的能源市場監管工作。


FERC主要職能包括:監管跨州的輸電價格,監管電力市場的運作,監管跨州天然氣、石油管道和天然氣批發價格,審批天然氣建設設施,監管企業會計、財務報告,對于違反相關規定的企業或個人進行民事處罰。各州的公用事業委員會負責監管本州包括能源事務在內的公用事業。各州的公用事業委員會有權監管本州的電力和天然氣的零售業務,批準發電和輸配電項目的建設,監管市政電力系統。


歐盟


歐盟是由27個成員國組成的經濟政治聯盟,各成員國之間共享市場、政策和法規。歐盟委員會是歐盟的執行機構,對成員國政府行使的權力有限,但歐盟指令在對各成員國政策導向方面發揮著越來越重要的影響。目前這一市場內各國監管框架尚不統一,但在過去十余年間,各成員國的監管制度和監管機制呈現出一定程度的趨同化。


從歷史上看,許多歐盟成員國能源部門的監管工作都由政府部門來執行。在歐盟指令的推動下,各國政府紛紛成立了專門的獨立于政府職能部門的能源主管機構。這些機構的主要職能通常包括:選定系統運營商,批準投資計劃,為發電企業及輸配電設施發放經營許可證,確保公平上網,制定輸配電價,在某些情況下還制定零售價格等。


雖然歐盟還不可能建設一套統一的監管體制,也不可能很快形成一個統一的能源監管部門,但歐盟委員會第三套能源一攬子計劃(歐盟指令2009/72/EC)提出成立監管機構,促進各國監管機構之間的合作,加強跨國能源電力傳輸。2011年,根據該指令歐盟成立了能源監管合作署(ACER)。


ACER的任務是協調成員國能源監管機構,監控區域能源市場,參與建立跨境能源基礎設施并制定相關規則制度。其目的是協助國家能源監管機構,在必要時協調其行動。ACER的活動包括:向系統運營商、國家能源監管機構和歐盟機構(歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會)提供意見和建議;向歐盟委員會提交發展歐盟管網準則的非約束性框架指南;就國家能源監管機構未能達成協議的跨境問題或各國能源監管機構的聯合請求做出決定。


英國


在英國,能源與氣候變化部(DECC)是能源宏觀政策的制定部門,天然氣和電力市場辦公室(OFGEM)是能源監管部門。此外,涉及英國能源領域監管的機構還包括:公平貿易辦公室(OFT),主要依據反壟斷法、競爭法及公平交易法對操縱市場、企業并購等行為進行監管;壟斷與兼并委員會(MMC),主要應OFGEM和OFT的要求對糾紛處理進行詳細的調查、仲裁。


OFGEM成立于2000年,由先前獨立的電力和天然氣監管機構合并而成,負責監管英國天然氣和電力兩個市場。OFGEM獨立于政府,受議會監督,屬于政府和被監管企業之外的第三方,是獨立的國家級監管主體,主要職責是通過確保天然氣、電力供應商和電力生產商之間的有效競爭來保護當前和未來消費者的利益。OFGEM監管的法律依據來自《燃氣法》《電力法》《公共事業法》等。


OFGEM的主要法定權力包括:為下游運營商頒發、修改、執行和撤銷許可證,英國的所有能源輸送、分配和供應公司都通過這些許可證進行監管。對違反許可證條件的被許可人,調查并處以最高為被許可人營業額10%的罰款。對壟斷管網運營商的收費實行價格控制,使OFGEM對管網收費產生直接影響。OFGEM在管網規則方面扮演著重要角色,并有權對涉嫌從事反競爭行為的公司進行調查。OFGEM與消費者關注協會保持聯系,后者有權調查和報告實際或受到威脅斷開供應的投訴以及來自弱勢消費者的投訴。


澳大利亞


2000年之前,澳大利亞并沒有成立全國性能源監管機構,能源監管職能分散于聯邦和州政府或領地政府下設的各級機構。為了促進澳大利亞形成真正有效的國家能源市場,2001年澳大利亞政府委員會決定成立專門的能源政策機構——能源部長理事會。理事會是澳大利亞唯一負責能源政策制定的機構,為包括天然氣和電力等資源在內的能源市場制定政策,并負責評估天然氣和電力市場監管體制的現狀與潛力,提出改革措施。


2004年,《澳大利亞能源市場協議》簽署,該協議將包括天然氣在內的能源行業所有監管職能規范化,以促進全國統一能源市場的建立和完善,并決定成立兩個法定機構作為全國性能源監管機構,即澳大利亞能源市場委員會(AEMC)和澳大利亞能源監管委員會(AER)。


前者監管市場參與者,制定或修改包括市場準入程序在內的天然氣和電力行業市場的法規,制定和修改與其職權范圍有關的法律法規實施細則,評估市場發展狀況并提出完善和發展市場的建議,后者則負責包括輸氣網和輸電網的準入在內的經濟監管。2005年,上述兩個法定機構成立,其經費來自于行業征稅,工作人員主要由相關方面的專家組成。至此,澳大利亞形成了監管政策制定和政策執行分離的模式。


如今,澳大利亞能源監管機構主要包括以下四個:


1.澳大利亞政府委員會能源理事會(COAG Energy Council),對澳大利亞能源和資源行業治理和政策發展、能源市場(電力和天然氣)進行監管。


2.澳大利亞能源市場委員會(AEMC),制定國家能源市場的政策、規則。


3.澳大利亞能源市場運營公司(AEMO),監管國家電力市場運行、管道天然氣市場運行、維多利亞州電網規劃。


4.澳大利亞能源監管局(AER):電力規范的執行和監督,并對電力市場輸電、配電網絡以及天然氣管道實行經濟調控。


日本


日本政府的能源管理職能曾經一度分散在經濟產業省的礦山局、礦山保安局、煤炭局等部門。上世紀60年代,日本政府的能源管理職能趨向集中,在經歷了70年代兩次世界石油危機的打擊后,日本政府進一步增強了對能源的集中管理。日本經濟產業省統一負責宏觀管理職能、市場監管職能和資源管理職能。所有能源管理職權幾乎都集中在經濟產業省下屬的資源產業廳,資源產業廳是負責能源管理的主要機構。


日本能源的宏觀管理職能、市場監管職能和資源管理職能高度集中于一體,并且沒有獨立的能源管理部門。這種能源管理體制與多數西方大國迥異。同時,這種體制是日本根據本國國情建立的,對于保障作為能源貧乏國的日本充分獲得能源供給、提高能源管理效率起到了一定作用。


《能源政策基本法》《電力事業者新能源利用特別措施法》《促進新能源利用特別措施法》規定了經濟產業省的職能范圍,其職能包括相關能源事業的批準及取消,對從事石油、電力、天然氣事業等事業者收取相關費用等內容。


為了確保新電力體制下,輸配電網公平接入和輸配電價合理,使通用電力公共事業公司與新電力公司在公平競爭環境下進行平等競爭,促進電力市場發展,日本于2015年9月1日依據《電氣事業法》成立電力交易監管委員會。電力交易監管委員會負責在電力市場上監視批發與零售交易的公平性和輸配電公司的行為,確保輸配電網的中立性。監管對象包括發電、輸配電與電力零售等相關公司。電力交易監管委員會擁有審查企業營業執照、要求電力公司上報相關報告、對電力公司進行檢查等權力。


2017年,日本政府在原有電力交易監督委員會的基礎上,新增天然氣監管的職能,并且將之更名為電力和天然氣市場監督委員會(EGC)。委員會主席由日本經濟產業省部長任命。EGC在全國主要地區都設有監管辦公室,總部執行局設有三個部門,分別進行政策協調、市場監督及管網監督。EGC還被賦予協調及仲裁的職能,因此對其市場參與具有很強的約束力。


三、國際能源監管的主要經驗


1.健全的法律體系


為了實現政府依法監管,各國普遍制定了適應本國國情的能源法律法規,例如美國的《能源部組織法》《天然氣政策法》,英國的《公用事業法》《天然氣法》等。這些法律法規構建了完整的監管框架,對政府和監管機構的職權、監管的實施做出了明確規定,為能源行業健康有序發展提供了堅實的法律基礎和可靠的制度保障。


立法明確監管機構職能


在美國,1978年《公用事業監管法》規定公用電力公司必須收購獨立發電商和合格電力設備生產者所生產的電力,必須為在其專營區域以外的用戶及供電公司提供無歧視的輸電服務,該法案授權FERC對此進行監管。1992年《能源政策法》規定所有電力公司必須提供輸電業務。該法案明晰和增強了FERC對電力銷售的管理權,為競爭性電力市場的成長提供了動力,為電力使用者提供更多選項。


2005年《能源政策法》賦予FERC更多職權。這些新增職權包括對主干傳輸系統實施強制性的可靠性標準,對操縱電力和天然氣市場的實體實行懲罰,監管跨州轉售貿易的天然氣的運輸和銷售,監管跨州貿易中的石油管道運輸,批準跨州的天然氣設施的選址和關閉,保證液化天然氣接收站的安全運行和可靠,監管跨州的高壓輸電系統的可靠性,監管企業會計、財務報告和行為并對違法行為進行民事處罰等職權。


立法確保監管體系內各機構職責邊界清晰、相互獨立


在澳大利亞,電力市場的監管法律來自《國家電力法》《國家電力法案》《國家電力條例》等?!秶译娏Ψā穼EMC、AEMO和AER的職能、權限范圍進行劃分及限制,例如電力市場參與者的上訴機制、電力條例的制定流程?!秶译娏l例》在涉及具體運行機制方面制定了嚴格的監管框架,包括市場運行、電力安全、輸電規劃、網絡接入、電網定價等。此外,在全國性電力監管法律法規以外,各州也結合本區域電力市場情況,制定了相應的區域性法規制度。


2.完善的市場設計


能源行業市場化進程在很大程度上取決于執行力,監管機構在這一過程中的作用至關重要。良好的市場設計有助于加速建立公平競爭的市場體系。任何有效的監管都離不開不斷完善的市場設計。


美國有組織的電力市場和平衡機構


市場競爭需要解決區域市場電力系統可靠性、電力系統管理、輸配電價格制定及歧視等問題。為實現這一目的,上世紀90年代,美國電力行業逐漸放松管制,通過不斷完善市場結構設計,更多地依賴市場力量,而非像傳統電力監管模式那樣依靠法案和行政手段。


1996年,美國電力工業進行大規模重組,FERC為此規定了電網開放的詳細程序,將調度交易機構與電網分離,通過發布第888號法令和第889號法令,鼓勵成立競爭性電力批發市場,為電力的買方和賣方提供交易場所,并提出輸電網信息公開等要求,為區域輸電運營商(RTO)和獨立系統運營商(ISO)實現區域電力市場管理奠定基礎。1999年,FERC發布第2000號法令,鼓勵構建RTO或ISO來管理整個輸電系統運行。直到第2000號令出現,嚴格意義上的RTO/ISO最終建立起來。


根據FERC的設計,RTO/ISO具備四個基本特征:獨立性、區域性、控制力和確保短期可靠性,RTO/ISO還具備以下基本功能,即輸電費率管理、阻塞管理、附屬服務、穿越潮流、輸電網實時信息發布系統和總輸電容量及可用輸電容量的計算、市場監測、規劃和建設、區域間協調。目前,美國有7個RTO/ISO,發揮電力實物交易平臺的職能,提供全美超過三分之二的電力,服務全美超過三分之二的用戶。


隨著市場結構的調整,一方面,FERC對電力行業的監管職能進一步明確和細化。RTO和ISO通過在電力批發市場中統一管理各電力公司的輸電資產來保障系統可靠性和電力供需平衡,依據集中式市場化調度結果運營輸電系統,管理轄區內的輸電基礎設施運維,電能市場、輔助服務市場運營,系統運行可靠性保障,并負責電力市場監控。而FERC則負責批準并監管RTO和ISO。另一方面,美國電力行業縱向分工、橫向競爭的結構設計,充分發揮了市場配置資源的作用,釋放了行業發展活力。具體來說,美國電力市場化改革提高了行業效率,提升了系統安全性和穩定性,此外,還使電力應用的信息反饋更加豐富、準確、及時,使可再生能源的開發和利用得到充分的市場調配等。


美國天然氣管輸容量交易市場的規則設計


天然氣管網設施公平開放后,FERC負責制定、修訂第三方準入細則,包括管輸業務獨立、管輸容量分配、管輸費率制定、管網平衡設計以及管網信息公開等,以確保管道開放的公平性及透明性。具體到天然氣管輸容量分配方面,管輸容量交易市場是在天然氣管網設施公平開放后出現的新興市場,管道運營企業將管輸容量作為商品進行交易,市場參與者購買管輸容量進而使用天然氣管道系統運輸服務。FERC先后多次頒布法令,為管輸容量交易市場提供指導原則和實施辦法。


在1985年頒布的《436號法令》中,FERC規定,管道運營企業必須提交天然氣管道準入條款,由FERC進行審核。


隨后,FERC在1992年頒布的《636號法令》中首次提出“開放季”的概念(即天然氣管道項目在做出投資決策之前,管道項目開發企業向社會公開擬建管道的相關信息,項目開發企業綜合考慮各種因素分配管輸容量,最終與中標用戶簽署意向性協議),并提出固定管輸容量應具備靈活性及可分割性。


這樣的特征使得固定管輸容量擁有者可以將其部分或者全部管輸容量轉讓給其他管道用戶,從而提高管輸容量的利用率、增加市場競爭。


在1992年頒布的《637號法令》中,FERC首次提出,管道運營企業可以自愿采取拍賣會的方式,分配短期管輸容量、月度管輸容量、日前管輸容量以及日內管輸容量,準許管道運營企業區別設定高峰及非高峰時期管輸容量的起拍價格。公開拍賣是一種透明、高效的管輸容量分配方法,能夠預防管道運營企業行使市場干預權,促進管輸容量的自由交易,并在一定程度上降低交易成本。


在2005年頒布的《2005號法令》中,FERC提出,為確保需求用戶平等參與開放季,管道項目開發企業在開放季通知中應詳細說明相關注意事項,明確管輸容量分配規則,公平透明地分配開放季過程中的管輸容量。


當管道系統的管輸容量供應緊張,且管輸容量的市場價格相對較高時,管道用戶通常傾向于預定盡可能多的管輸容量。若采用按比例方法分配管輸容量,同一企業的多家分公司可能會同時參與投標以獲取更多的管輸容量,從而對于僅投標一次的管道用戶造成不公平。


為此,FERC為管道公司的管輸費率設定上限,并在2011年頒布的《894號法令》中禁止同一企業的多家分公司參與同一管道系統開放季,除非各分公司能夠提供商業獨立運營的證明。


通過近二三十年間頒布的多項法令,FERC不斷完善天燃氣管輸容量交易市場分配規則,在日漸完整的市場設計之中體現了有效的市場監管。


3.明確的監管目標


在典型的自由市場經濟國家,能源領域完全依靠市場機制的自發運作容易造成市場壟斷。大型能源企業對油氣管網、電網的控制極易造成自然壟斷。約束壟斷勢力并確保以合理的成本提供可靠的服務是監管的核心目標,也就是說,公共部門或政府要通過監管,確保市場實現本身無法自行實現的公共利益??陀^審視發達國家能源市場監管歷程,能源基礎設施開放和準入是市場監管的重要內容。


這里以天然氣管網為例。在天然氣產業鏈中,不同于上游生產和下游銷售,管道等基礎設施是具備自然壟斷屬性的,這使其在一定程度具有市場支配力。如何處理縱向一體公司的管網資產,是管網公平無歧視開放乃至天然氣市場改革的核心和關鍵。拆分運輸和銷售業務,在市場條件允許的前提下,管網資產實現徹底剝離、獨立,有利于競爭性市場的形成,也有利于達成管網公平無歧視開放的目標。加強對管道的監管,避免壟斷公司濫用其市場支配力,確保各方都能使用中游資產,就需要充分發揮獨立監管的作用。


在英國,上世紀80年代,英國天然氣公司(BG)是集天然氣勘探開發、采購、輸配及分銷于一體的國有企業,被授權獨家建設經營全國天然氣管網和配售業務,負責天然氣管網的運營和平衡。直至1985年,英國天然氣管網基礎設施都處于BG的壟斷之中。1986年,天然氣供應辦公室(OFGAS)成立,作為當時的英國天然氣行業獨立監管機構,負責監督管網準入準則、管輸及儲存服務費率、零售收費市場費率、調查并調節企業之間以及企業與消費者之間的爭議等。根據1986年《天然氣法案》,供應商有權從BG獲取管道輸送權,但BG公司基于其壟斷地位,對不同供應商進行價格歧視。這一現象被上訴至OFGAS,后經MMC和OFT仲裁,確定為歧視,此舉最終拉開了英國第三方準入、終端價格定價機制等這一系列天然氣市場化改革的序幕。當時由OFGAS、MMC以及OFT組成的監管力量,切實推動了英國天然氣市場多元化供應格局的發展。


英國天然氣市場化改革過程中,OFGAS促進市場公平競爭、管道公平開放的監管主要體現在引入競爭、放寬準入、限定價格等幾個方面。強制BG讓出市場份額,降低市場準入門檻,引入包括上游生產商、終端大用戶和獨立的供應商、貿易商、批發商在內的新的競爭者,增強市場的競爭性。放寬管網的第三方準入,使得包括生產商、消費者、運輸商或貿易商在內的第三方獲得購買BG運輸服務的權利或可能性。嚴格監管包括掠奪性定價在內的各種反競爭行為,在市場化初期,乃至完全市場化之后,始終保持對輸配價格的管制,保障市場公平競爭。


在美國,管道公司曾一度捆綁式銷售天然氣。1985年FERC第436號法令要求分離管道公司的運輸和銷售職能,允許用戶從天然氣生產商手中直接購買天然氣并通過州際管道運輸,由此拉開了分離天然氣管道與上下游的序幕。然而該法令要求管道公司自愿分拆天然氣銷售和管道運輸兩種業務,自愿拆分的原則未對管道公司面向用戶的天然氣自營銷售(包含管輸服務的捆綁業務)產生太大影響,管道公司通過管道的自然壟斷在天然氣銷售上擁有優于其他銷售商的地位,管道公司自營業務的捆綁銷售模式成為妨礙市場有效競爭的主要障礙。隨后,1992年FERC頒布第636號法令,與此前436號法令提出的自愿拆分不同,要求強制拆分跨州管道公司的運輸業務與銷售業務,即不得以兩種業務捆綁的模式向終端用戶銷售天然氣。由此,管道公司明確了運輸服務的社會屬性,單純從事管輸服務。上述兩個法令基本消除了長輸管道的自然壟斷地位,并在加強FERC獨立監管的基礎上有力促進了美國競爭性天然氣市場的形成。


4.豐富的監管方式


①形成獨立、專業的市場監控力量


市場監控是市場建設中至關重要的環節,是保證市場高效、公平運行的必要手段,更是市場監管的重要組成部分。市場監管的一個最直接方式,就是形成獨立、專業的市場監控力量,并授權監控機構的監控責權,對市場規則的執行情況、對操縱行為(市場規則沒有規定的行為)的甄別和糾正,以及對市場規則或調度程序的改善提供建言。監控機構應定期發布報告,對報告期內的市場進行整體評估,對發現的問題提出整改建議。任何個人或部門都不能以任何理由要求監控機構修改監控報告,以保障市場監控的有效性。


在美國電力市場上,每個ISO/RTO都有一個與市場運作分開的市場監控處。2008年,FERC要求每個ISO/RTO向其市場監控處提供足以履行職責的市場數據、資源和人員,并要求市場監控處直接向其ISO/RTO董事會匯報。


FERC還要求市場監控處承擔額外的職責,包括識別出無效的市場規則,并提出新規則和電價調整的建議;審查電力批發市場的運行狀況,并向ISO/RTO、FERC和其他利益相關方和有關方面匯報;向FERC通報可能需要調查的市場參與者或ISO/RTO的行為。


②制定獎懲機制


在美國以及其他國家,通過多年的監管實踐,政策制定部門和監管部門逐漸認識到,“一切監管都應該是激勵性的”,監管部門本身最重要的工作就是讓盈利性的企業行為與社會和環境目標統一起來。


如對電力公司基于收入的監管,打破了售電量和收入之間的數學對應關系,已在美國廣泛采用。監管機構在監管的基礎上通常也會增加一些對績效的要求,以激勵電力公司取得具體的成效。例如提高服務質量,減少排放,提高終端用戶的能效,這種方法被稱為激勵型的監管。


輸配電價的成果激勵管制


2013年至今,英國對輸配電采取成果激勵管理,其主要目的是希望通過有效投資與鼓勵創新,完成政府解決基礎設施老化與推廣新能源政策的問題。成果激勵管制的重點,主要表現為兩個方面,即全面成果的評估與總成本的控制。


其中,全面成果評估包括安全性、入網服務、滿意度、可靠性、社會責任、環境影響六個可測量成果,不同的成果有對應的金融獎懲措施,取得更高成果可獲名譽表彰。以英國最大輸電企業國家電網為例,在滿意度的成果評價中,滿意度的提升或降低將影響企業收入的1%,經常性斷電事故的發生會減少企業3%的收入。


配電企業的對標與獎懲


由于配電網絡區域分布的特點,配電企業都在各自的服務范圍內占有壟斷地位,因此本身是沒有競爭的,澳大利亞監管機構將不同配電企業進行對標,并對對標結果差的企業進行懲罰。在某監管期內,如果一家配電企業的對標結果明顯差于其他配電公司,這家公司在本監管期期末申請下一監管周期收入時,監管機構會將這家公司與對標平均水平之間的差距部分直接從配電公司提交的收入申請建議中減掉。通過對不同配電企業進行對標,并依據對標結果對企業進行獎懲,有效地創造出配電企業之間競爭關系。


管輸容量分配的財務激勵


在管輸容量分配的實踐中,由于美國的管輸容量釋放是非強制性的,一級托運商不必公布或釋放其不打算使用的容量。為了確保公平、公開和透明地利用容量釋放規定,減輕托運商的分流容量釋放,FERC對管道公司使用財務激勵,鼓勵管道公司積極銷售閑置的容量,并最大限度地提高管道利用率。歐盟系統也提供了類似的激勵措施,鼓勵托運商和TSO釋放閑置的容量。


可以通過“使用轉移”釋放容量,允許一級托運商將其容量轉租給二級托運商。一級托運商與TSO維持合同,二級托運商與一級托運商簽訂合同,并向一級托運商支付容量使用費。與美國類似,釋放容量的財務激勵是托運商積極釋放閑置容量的主要原因,有助于管道的有效利用。


③提高公開度、透明度


數據和交易的公開和透明有助于獨立監管機構開展監控活動,調查可能導致人為價格波動的行為,并在必要時對這些行為提起訴訟。同時,透明性對于建立市場參與者的信心至關重要,也是鼓勵進入和競爭以及確保行業高效運作的關鍵因素。


美國和歐盟在信息透明度方面的經驗值得借鑒。歐盟的監管機構要求能源市場具有相當大的透明度,以確保公平和開放的市場結構?!杜l能源市場完整性和透明性管理條例》(REMIT)明確禁止任何操縱或企圖操縱能源市場的行為。美國的監管機構要求管道公司建立電子公告制度,向公眾公開包括管容、天然氣質量要求、客戶指數、運營流量訂單、費率等在內的各種信息。在歐盟和美國,TSO或管道公司要負責控制供需平衡、氣體質量,而有效管理和透明度密不可分。


EBB信息平臺


在美國,根據FERC第636號法令,州際管道必須設置電子公告板(EBB)。EBB公示管輸能力(位置、設計管輸能力、運營管輸能力、計劃輸氣量、可用管輸能力、可中斷輸氣能力)和客戶信息(承運商名稱、是否為關聯公司、費率、合同生效日、是否為雙邊談判費率等)。電子公告牌上的所有信息均對公眾開放,即便是不屬于承運商的單位或人員也可查看公示。EBB為管道運營提供了高度的透明度,增加了托運商對管道和整個市場的信心。類似EBB的信息平臺是提升透明度的有效手段。


在歐盟和英國,監管機構也有類似的要求。在英國管網中,每個出入口的流量每2分鐘就會被更新一次。


價格指數發布和交易上報制度


物理市場價格指數或評估由美國和歐洲的能源貿易媒體機構公布,代表特定地點、特定時間段內天然氣批發市場的市場價值。電子交易平臺的運營商也根據其平臺上的交易發布價格。商品市場的現貨交易幾乎無一例外地與價格報告機構公布的價格掛鉤。


同時,美國和歐盟的市場參與者都必須向監管機構報告其所有交易情況,以便監管機構監控市場狀況并調查市場操縱行為。在美國和歐盟,物理天然氣量可能在實際交付前買賣多次(多次轉手)。買賣雙方均需承擔實際風險,如不能在交貨前將其交易平倉,則雙方必須進行實際交貨并安排運輸或購買入口/出口容量。所有物理交易(無論是否交付),均必須以“掛名”的形式向管道公司或TSO進行登記。


這使管道公司與TSO能夠跟蹤整個交易往來過程中的天然氣所有權。并且市場參與者必須定期向監管機構報告其所有的物理交易。交易保持公開和高度透明,有助于市場參與度的提高,隨著市場參與者的增加,少數參與者對市場推動的影響力將逐漸減弱。


OFGEM發布年度供電服務質量監管報告


OFGEM在供電服務質量監管工作中,要求所有供電商每年都要提交供電服務質量報告。所提交的報告內容包括:年度內停電次數和停電時間等供電質量情況;年度內電話服務質量情況;年度內所受到獎勵/罰款情況;年度內計劃外停電情況;歷年來營業區內每100千米高壓/低壓架空和地下電纜線路故障率情況;對年度內供電服務質量執行情況的說明。同時報告還要對在各自營業區的供電服務質量變化情況給予必要的闡述,還可對該年度內因惡劣天氣等不可抗力所導致的供電服務質量下降情況給予相應的解釋。


在進行供電服務質量綜合評比時,OFGEM充分考慮到各供電商營業區內用戶數量不同、執行情況有較大差異的實際情況,廣泛采用評比的方法,將各供電商的供電服務執行情況同標準進行比較(實際執行情況按標準分解,再用百分比表示),置于同樣的標準下進行公示。在此基礎上,發布年度供電服務質量監管報告,督促供電企業通過創新不斷提高服務質量。


從英國供電服務質量監管報告能夠看到,OFGEM監管工作透明,這使所有被監管者都處于接受全社會監督的同一標準之下。采用評比的方式,使所有接受監管的企業都能明確自己的努力方向,并采取切實可行措施,以便逐步提高供電服務質量。


④整合利益相關者意見


監管所涉及的各方利益和出發點各不相同。作為公共事業類的公司,能源企業有責任為整個社會經濟發展提供持續、安全、可靠的能源,因此需要投入資金進行設備維護和改造,需要技術和設備升級以滿足低碳發展的要求。能源企業投資方希望企業有良好的收益,取得最大程度的投資回報。消費者則期望用最低的費用獲得充足、穩定的能源供應。因此,監管過程中,需要充分重視利益相關方的參與,接受利益相關方的監督與質詢,提升社會的參與度和滿意度。


在歐盟,管輸費率、服務成本、投資和回報率每年都由國家監管機構審查和批準。TSO向國家監管機構提交其財務數據、允許收入確認和費率提案,監管機構在批準新費率之前會仔細審查提案并參與公眾咨詢。在國家監管機構就輸氣服務費做出決定之前,其可以自行進行公眾咨詢,充分整合各方意見和建議。


美國電力市場法律制度健全,雖然法律授予FERC和各州公用事業委員會輸配電價格定價權限,但在輸電價格核定期間和核定后,電力用戶、電網企業或任何第三方均可以對電價水平提起行政訴訟,提交FERC行政法官裁決。行政法官通過聽證會、書面溝通等方式充分聽取各方意見后,做出裁決。聽證會參與者包括電網公司、FERC等監管機構、消費者代表以及由監管機構批準參與的環保團體等。如果一方不服裁決結果,可繼續向法院提起法律訴訟。


5.廣泛的監管資源


①人力資源


監管需要一個跨學科的專家團隊,包括經濟學家、電力工程師、軟件開發人員,以及其他數學和統計方面的專家。監管部門需要掌握廣泛的人力資源,這些資源既可以包括能源系統內的,也包括能源系統外的。


如英國的OFGEM擁有大量外聘的律師、經濟學家、咨詢機構等。在歐洲,一般監管部門中大約一半的人員來自原來的能源市場參與者,包括電網、發電公司等,另外大約一半來自行政管理部門。


在美國,FERC有1400多名工作人員,執行獨立的監管職責。工作人員包括律師、工程師、經濟學家、會計師、生態學家、地質學家、生物學家等。與此同時,州監管機構也非常強大,比如加州公共事業委員會有上千名工作人員。


美國多個區域電力市場都聘請了“獨立市場監管”(IMM),其非政府部門也非市場參與者,而是第三方咨詢機構。通常由政府監管部門(公用事業監管委員會)聘請,入駐于電力市場的ISO,接入ISO系統,對市場運行執行日常監測。其定期向政府監管部門匯報監測結果,同時也向ISO提供市場設計、市場完善的建議及咨詢。


②信息資源


有效的監管取決于準確、可靠的信息資源。監管部門掌握的信息主要由受監管的市場參與者、代表公共利益的其他政府機構(例如消費者維權機構、能源政策辦公室和環境監管機構等),以及私營機構和非政府實體(如大型工業客戶、環境組織、低收入者維權組織,以及某些情況下公民個人等)提供。這些機構提供給監管部門的任何信息,都會由監管部門及相關單位進行嚴格的檢驗,以確保信息的準確性和可靠性。


能源市場的監管涉及各種信息和數據,如收集機密數據,計算各種指數,分析報價規律,發布監控報告,公開報價數據,正式或非正式調查可疑行為(各國對調查的授權不一樣),監控機構間的信息分享等。指數、報價、監控報告、違規行為等各種信息都是以大數據為基礎。只有通過收集和分析市場數據,監管機構才能確定特定市場是否具備競爭性,以及市場價格是否“公平合理”。


美國借助大數據實現電力市場實時動態監控


加州電力市場危機后,美國政府意識到電力市場并不是一個信息對稱的完全競爭市場。部分地區批發市場電價放開后,政府監管機構監管重點從發電企業成本監管逐漸轉變為對市場操縱行為的監管。為了能對市場操縱行為進行實時監控,美國政府監管機構建立了電力批發市場在線監控系統,對電力市場交易所每天的價格變化及現貨批發市場等多渠道的價格,通過系統進行實時監控,對價格波動進行嚴格審核,發現問題將及時要求獨立系統運營商或電網企業進行解釋說明。


依靠豐富的數據信息資源,監控部門有效控制了發電商利用市場操縱力導致電力批發市場價格大幅波動的問題。


海量的能源數據將成歐盟未來監管重點


從1996年起至今,歐盟先后出臺了三輪政策來推進能源市場自由化。1996年的歐盟指令確立了整個自由化的框架,其后隨著歐盟對政策效果持續進行評估,為了促進競爭,又逐步出臺了第二、三輪政策。這兩輪政策主要側重于進一步加強監管,加強輸電、配電運營商的獨立性。目前又開始了出臺第四輪政策的討論,政策重點是對數據的監管。隨著智能儀表的廣泛使用,海量的能源數據將產生,歐盟認為這些數據對競爭參與方非常有價值,因此有討論認為,擁有智能儀表的公用事業和能源供應商不應獨占數據或數據的使用權。但目前對數據的監管主要還是由各國監管部門來實施。


四、對我國的啟示


(一)立足國情實際,完善能源監督管理體制


從各國的具體國情來看,能源資源的稟賦、生產、消費能力,以及經濟發展水平等因素影響著能源管理體制和監管體系。能源資源相對豐富的大國,如美國,具有很強的一次能源生產和消費能力,國內能源生產部門復雜,產業鏈完整,因而在能源管理上需要較為清晰的職能分類,既需要統一的能源部,又需要體現專業化的獨立市場監管機構。


而自身能源資源貧乏的國家,如日本,99%的一次能源依靠進口,國內能源生產極小,因而不需要復雜的能源管理體系,一個集中于經濟產業省內部的能源管理部門,統一負責宏觀管理、市場監管等職能,可能更加有利于保障能源的供給和經濟的正常運行。


我國是世界上最大的能源消費國,能源需求量大,能源儲備規模較小,油氣對外依存度較高。從長期發展看,完善能源管理體制和監管體系對于促進我國能源總量平衡、結構優化和效率提升,確保國家能源安全具有重要作用。改革開放以來,我國能源管理體制雖變動頻繁,但減少行政審批、加強政府監督管理的總體方向是明確的。特別是隨著“放管服”改革的深入推進,國家對加強事中事后監管不斷提出新的要求,監管的地位和作用越來越突出,監管的責任也越來越大。


當前,我國正處于健全完善中國特色社會主義制度的重大歷史時期,處于推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵時期,處于加快推進能源生產與消費革命的攻堅時期。完善能源監督管理體制、加強能源監管,對于貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,推動能源體制機制改革與創新,促進國家能源重大戰略、規劃有效落地,形成統一開放、競爭有序的能源市場秩序等都具有十分重要的政治意義和現實意義。


(二)推動能源監管法治建設,賦予監管機構充分權限


各國普遍通過立法方式構建能源行業監督管理框架,明確政府和監管機構的職權、監管機構的職責邊界等。如美國通過《能源部組織法》《公用事業監管法》《能源政策法》等賦予FERC各種職權;澳大利亞通過《國家電力法》對AEMC、AEMO和AER的職能、權限范圍進行劃分及限制。以健全的法律體系賦予能源監管機構充分的法定權限,并提升監管權威,是保障有力監管的重要國際經驗。


當前,我國能源基本法缺失,直接指導能源監管工作的《能源監管條例》至今還在制定當中;《電力法》《煤炭法》等法律出臺較早,法律大部分內容已與當前能源發展現狀嚴重脫節,亟待修訂完善;《可再生能源法》《石油天然氣管道保護法》等法律缺乏配套的實施辦法或實施細則,可操作性不強,無法在實際監管活動中充分發揮作用。為了讓能源監管有法可依,讓監管機構有法定授權、執法有力,能源法律立改廢工作應進一步提速。


一是加快推進《能源法》《能源監管條例》制定工作,完善相關規章制度,明確執法內容,規范執法程序。


二是盡快組織修訂《電力法》《煤炭法》《石油天然氣管道保護法》等法律。完善相關配套法規和實施細則,使之與當前階段能源領域改革政策相適應。通過法律法規修訂,賦予能源監管機構充分的法律授權和更多監管手段、更大執法權限。


(三)順應社會和行業發展,協助解決行業突出問題


監管的重要作用是規范和引導能源行業和企業行為,監管政策變化應與經濟社會發展和整個能源行業發展相適應。如上世紀80年代初期,英國天然氣管網基礎設施處于BG的壟斷之中,這種壟斷經營使BG缺乏競爭力,經營成本過高,從而導致終端用戶價格過高。1986年通過的《天然氣法案》要求BG私有化、放開部分市場和引入準入機制。在來自政府方面的監管壓力下,英國天然氣行業出現了真正的競爭跡象。


上世紀70~80年代,在美國,伴隨市場主體的發育和管道網絡的形成,管道公司捆綁式銷售天然氣的做法受到廣泛批評,市場終端用戶與生產商直接見面、管道公司只作為普通運輸商的呼聲日漸高漲。1985年,FERC發布第436號法令,啟動以促進天然氣市場競爭、保障供應為目的的天然氣行業改革。


當前,我國電力、油氣市場化改革已進入深水區、攻堅區,市場主體類型、數量不斷增多,市場交易規模顯著擴大,交易品種不斷豐富。能源市場化程度越高,越是需要加強和改善市場監管。針對目前的實際情況,我國能源監管要抓住主要矛盾,重點突破。一方面,大力推進電力市場建設,完善油氣管網設施公平開放機制;另一方面,加強對電網、油氣管網等自然壟斷環節的監管。


(四)創新監管方式方法,加強監管能力建設


各國在能源監管過程中采用了豐富的監管方式,如保障市場公平有效運行的市場監控手段,使監管對象處于同一標準下的對標和評比,合理的獎懲機制,完善的信息報送制度,確保監管信息的公開與透明,重視利益相關方的參與以提升社會滿意度等,同時調用了人力、信息等廣泛的監管資源,這些監管經驗值得借鑒。


在我國,能源監管需統籌利用好各種監管方式,提高能源監管效率,構建新型監管機制。努力創新理念,充分利用互聯網+、大數據等新技術新手段,實現監管手段的現代化和智能化。建設和應用各種信息平臺,促進信息公開和交易規范,加大監管信息披露力度,及時向社會發布監管報告、通報,提高監管工作的影響力。落實獎懲措施,提高能源行政執法的公信力和威懾力。同時,還需充實工作人員,培養選拔高素質專業化人才,加強監管干部隊伍建設,提升監管能力和水平。


此外,還應認識到,能源行業與人民群眾日常生活息息相關,承擔著重大的社會責任。隨著決勝全面建成小康社會和城鎮化建設步伐的加快,人民群眾對能源服務質量的要求越來越高,與能源行業發展不充分不平衡的矛盾也日益突出。因此,需要緊緊圍繞服務保障民生抓監管,抓住人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題,保障人民群眾日常用能需求,不斷提高能源服務質量。

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